高职教育产教融合政策实践偏差的表现、
成因及对策
贺书霞 冀涛
［摘要］我国高职教育产教融合政策实践的偏差主要表现为：产教融合过程中对多主体职业教育的认知偏差及实践偏离、行业协会及合作组织虚化、运行激励机制不完善及合作效率低下、利益和风险权责失衡等。偏差形成的主要原因为：政策目标群体的多元异质及其诉求多元化、行为固化及逆向自组织性，政策自身的不协调及功能超载，政策执行环境微观滞后及非正式制度的复杂作用，政策执行结构松散且服务意识欠缺，基层配套制度失调且执行资源匮乏。对此，文章提出了切实完善政府职能、健全行业协会效能、实现政策实施中的宏观与微观相衔接、重视政策的多层次设计及政策群的系统效用等建议。
［关键词］高职教育；产教融合；教育功能；制度创新；教育发展
高职教育为我国高等教育大众化发展贡献了重要力量。中国特色社会主义进入新时代，人力资本在发展过程中处于更核心的地位，职业教育人才供需矛盾的变化关系职业教育发展全局。根据国际职教强国发展实践，产教融合效能的发挥成为当前职业教育“由大变强”的重要选择和途径。2014年以来，国家有关产教融合的政策措施密集出台，彰显了国家对以产教融合为引领的多主体职业教育发展的高度重视。党的十九大报告明确提出“要完善职业教育和培训体系，深化校企合作、产教融合”，更将职业教育产教融合发展提升到国家战略层面。
产教融合通过社会用人主体的参与，实现校企资源共享、人才培养和供需互动、教育发展和企业等社会主体发展的共赢，成为我国职业教育发展转型的重要内容之一和资源供给、教学改革、创新发展的重要方式。它是以多主体为特征的职业教育架构，以企业等社会主体的参与为必要条件，突破了主体性质、产业差异及产权等界限，赋予新时代职业教育更大的活力和发展动力。利益基础、合作契合点、制度保障和长效机制等因素是产教融合可持续高效发展的前提。
产教融合政策的目标是实现人才培养和经济社会发展需求的供需均衡，但我国高职教育产教融合尚存在一些发展问题：一方面是政策困境。虽然国务院、教育部颁布了促进产教融合发展的政策文件，党的十九大报告也提出“校企合作、产教融合”，《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国职业教育法》及其他相关制度和条例均对产教融合有所涉及，但当前相关法律法规还不充分，缺乏具体的实施细则，政策和资金等配套支持措施的落实尚待跟进。另一方面，产教融合的效能发挥有待提升，这不仅表现为“校企合作、产教融合”的主体参与动力不足，还体现在合作创新乏力，缺乏创新性的融合渠道，而且广度和深度也有待拓展。分析政策实践的执行效果及成因，比了解政策更为重要，这也是本文重点讨论的内容。
一、高职教育产教融合政策实践偏差的表现
职业教育产教融合在主体多元化、资源供 给多元化、职业教育收益多元化的同时可能存 在潜在未知风险，如企业等社会主体参与职业教育会导致职业教育的主体结构和利益发生变 化调整，多主体利益目标的差异势必产生一定的矛盾和冲突。因此，推进职业教育产教融合要面临防止及克服融合摩擦和冲突的任务。
1.产教融合的认知偏差及实践偏离。产教融合政策的目标从理论上说是职业教育现代化，即职业教育发展与经济社会发展的和谐。虽然从宏观逻辑上说，职业教育作为促进现代经济增长的重要人力资本投资，对促进国家经济发展有着强劲的驱动作用，而且可以有效提高人力资本与劳动生产率、创造经济与社会效益，但在微观层面，产教融合与单个企业的市场竞争力提高及其收益增加之间并无显性的必然联系。在人才培养周期较长的背景下，企业由于内外部环境的不同，其发展目标、组织结构、管理模式等随着企业在生命周期中所处的阶段不同，其人力资源需求和管理模式也不断变化。当前产教融合培养的优秀人才受“双向选择”及自由流动等因素影响，合作主体缺乏对优
秀毕业生的有效就业管控。企业在合作过程中投入资金、技术、人力、场地等以获取优秀的技能人才，但相对于人力资源部门的社会招聘、挖掘其他企业技能人才等方式，并无明显的经济和收益优势。小微企业在逐利的本性驱使下会淡化自身在职业教育中的主体意识和社会责任，更关心付出的成本与即得收益，即更重视产教融合的短期收益或以期从产教融合中获取显性收益，从而导致产教融合实践偏离教育的基本属性。
2.多主体合作的执行组织地位虚化及功能弱化。职业教育组织模式的变革对于产教融合发展变革的基本走向具有重要作用。一方面，
职业教育组织模式的变革既是一种与时俱进，也有利于巩固产教融合发展的改革成果；另一方面，组织模式的变革可以革除职业教育传统
模式的问题并引领产教融合变革。突破传统制约是实现职业教育现代化的重要途径。
产教融合的多主体合作执行组织因涉及不同利益的多主体，产教融合的教育生产过程既发生在学校，也发生在企业；既发生在教室，也发生在车间；既有理论教学，也有实习实践。产教融合的多主体合作执行组织会面临更加艰巨的协调管理难度，但其地位虚化和功能弱化现象比较明显。组织地位虚化体现在职业教育产教融合发展中的参与权、监督权、决策权、收益权和制止权等多方面、多层次。首先，产教融合的主体合作参与权在实践中难以有效实现且存在法律和制度障碍，《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（国办发〔2017〕95 号）（以下简称《意见》）第二十四条提出“加强产教融合实训环境、平台和载体建设”。实践中，产教融合平台不健全、载体和合作形式单一等现象比较突出，而且产教融合普遍存在“校热企冷”现象，难以形成高效的合作及管理机制，导致企业参与产教融合虚化严重，产教融合的实训环节很难落地并发挥效能。其次，《意见》第二十三条提出“健全社会第三方评价，积极支持社会第三方机构开展产教融合效能评价，健全统计评价体系，强化监测评价结果运用，作为绩效考核、投入引导、试点开展、表彰激励的重要依据”，但在实践中，第三方评价体系及参入机制尚未健全，在实际运行中发挥有效作用的并不多见。最后，《国家职业教育改革实施方案》（以下简称《方案》）提出：建设多元办学格局，各级政府部门要加快推进职能转变，由注重“办”职业教育向“管理与服务”过渡，在深化“放管服”方面进行改革，即政府主要负责战略规划、政策制定、依法依规监管，发挥企业在办学主体方面的重要作用，鼓励企业等具有优势资源的社会主体举办高质量职业教育，各级政府要给予适当支持。政府职能转变和管理效能提升有待政府治理能力的提高，但这是一个系统工程，不能一蹴而就。总之，合作组织的功能发挥有赖于整个运行环境和运行机制的改善和创新。
1.激励机制不完善及合作效率不高。产教融合对于职业教育发展及经济产业的供给侧改革具有重大作用，但也会付出一定成本，需要寻求最优发展道路并进行相应的体制机制安排。《意见》第二十九条提出“强化工作协调。加强组织领导，建立发展改革、教育、人力资源社会保障、财政、工业和信息化等部门密切配合，有关行业主管部门、国有资产监督管理部门积极参与的工作协调机制，加强协同联动，推进工作落实”。《方案》提出“政府通过放宽准入，严格末端监督执法，严格控制数量，扶优、扶大、扶强，保证培训质量和学生能力水平”。政府制度目标关键在于制度的贯彻落实。国家层面的顶层设计虽日益完善，但在缺乏实施细则和统筹协调的前提下，主体利益实现将难以达到预期效果，宏观制度难以发挥其微观激励及推动作用。
产教融合是职业教育的多元化发展和创新，但由于受文化传统、认识能力、社会习惯、思维惯性等严重制约，创新并非易事。产教融合组织治理依赖于治理主体的参与意愿与参与动机，在多元参与的产教融合实践中，企业等社会主体参与高职教育产教融合的原动力激发不足，产教融合发展中的“两张皮”“一头热”及学生利益受损等问题就是激励机制不完善和合作效率低下的外在体现。究其原因，主要因为基于政府治理、教育创新、多主体参与及产教融合的社会导向，多元协作治理下产教融合的联动激励机制尚未建立完善。依赖于教育结构、产业组织、教育管理及管理研究等领域的激励机制构建和制度创新尚未配套，很难利用植根于传统的规范和思想创造出一种能够更好激发产教融合的发展范式，致使产教融合缺乏对高职教育发展的示范引领作用。职业教育产教融合发展与经济社会发展的“合作—契合—共振”，依赖于基于良好激励机制形成的“激励—引领—示范”的发展过程，这也是优化产教融合效率并提升其效益的重要途径。
2.参与主体的利益和风险权责失衡。产教融合由于主体性质、属性、利益等差异，合作过程贯穿着相互博弈即合作博弈。各参与方虽然互相影响、互相制约，但又是目标一致、风险和利益共担且需要相互包容的价值共同体。由于主体异质及目标利益差异，合作过程中特别是针对目标利益实现过程中存在利益和风险的博弈，进而导致合作过程中出现权责失衡现象。尽管职业教育的基本教育属性决定了产教 融合的目标和效益，但产教融合的效益实现仍存在两种形态。一种形态是企业等经济主体对合作发展中的事务大包大揽，学校完全置身事外，经济效益成为产教融合追求的核心目标，导致社会效益与经济效益发展失衡，表现为 行政管理权虚化的懒政现象，这也是产教融合中学生、学校及社会利益受损的重要原因之一。另一种形态是政府或学校干预过多，企业经济利益或愿景得不到体现，致使企业等社会主体的参与动力受挫。原因在于基层教育管理部门和学校对产教融合的认识不足、管理缺乏创新，传统办学思维及管理理念约束了产教融合的政策落实。两种形态在实践中有不同的表现，学生实习实训中被克扣实习工资、作为廉价劳动力等事件就是监管不到位所致，而如果政府或学校干预过多、管理过程缺乏民主，又会打击参与企业等主体的积极性。主体的利益与风险博弈是校企合作利益和风险权责失衡的重要原因，主体在产教融合中的趋利避害不仅是主体责任缺失，也会导致各自为政甚至合作失败的情况。产教融合必须建立在社会效益和经济效益均衡的共识之上，各参与主体应以共识目标为愿景，抛却分歧、通力协作、风险共担、深度融合，这样才能达到产教融合的最终目标。
二、高职教育产教融合政策实践偏差的成因
产教融合政策的贯彻实施要通过一定的组织及结构形式，组织选择在形成高效率行为的过程中起着广泛作用。在合作中实现产教融合的既定政策目标，是多主体协同运用政策资源发挥各自优势的过程。政策实践的实际效果与预定目标之间的偏差源于各种内外部因素和主客观条件。
1.政策目标群体诉求多元背景下的行为固化及逆向自组织性。职业教育政策目标群体实践中产生偏差的原因主要有：一是政策目标群体存在严重分化，不同主体利益诉求、认知能力、思想态度及行为决策的差异导致实践偏差。职业教育产教融合的政策主体涵盖政府、 学校、企业、学生等经济主体、社会组织及个人等，政府、学校一般作为公益部门，其利益目标是社会效益最大化；企业、社会组织等市场主体以经济利益最大化为目标，经济利益成为其合作的基础。不同的企业或经济组织在直接经济利益或间接经济利益、近期经济利益或远期经济利益方面的追求也不同。职业教育产教融合的发展很难同时实现经济利益与社会利益最大化，利益的冲突导致政策受众的分化和复杂。二是基层政府和产教融合政策受众原有的行为模式相对稳定，认知存在偏差。政策目标群体在政策实践中的可调节性较低，导致政策实践偏差。我国学校特别是公办学校，受计划经济体制下政府单一指令和计划管理体制的影响，办学方式和学校管理固化，传统的教育管理思想占据主导地位。三是职业教育产教融合政策目标实现的长过程、多内容、多环节、多层次、多形式，使政策难以执行。教育产品不同于一般的工业生产，具有过程长、内容多、形式丰富等特点，例如，一届学历教育的学生自入学起至少需要两年甚至更长的时间，其中教学涵盖理论教学、实习实训、顶岗实习等诸多环节，教学方式及场地涵盖教室授课、车间教学、专业训练等不同形式，如此庞大的内容、层次、环节、形式和协调等必然导致政策实践难度增大。四是政策目标群体的自组织性使政策实践产生偏差。很多资料显示，传统的学校管理对风险厌恶程度较高，学校管理在面对未知风险时首先会基于对风险的排斥，呈现很强的自组织性；而企业等经济主体的行为更多的是自利性和逐利性的体现。产教融合政策实践中，各主体对潜在的利益受损威胁会出现排斥甚至抗拒行为。例如，在实训学生的过程管理和安全管理中，学校会基于学生权益保护和学校风险规避，选择相对保守和有经验可资借鉴的方式和行为；企业则会基于发展目标、组织结构、管理模式、发展周期、管理成本和生产收益等，更多地将学生和工人同等对待或选择其他有利于企业的方式和行为，这势必导致产教融合政策实践的偏差。
2.政策自身的不协调及其功能超载。在产教融合作为国家教育重要发展战略的背景下，《意见》和《职业学校校企合作促进办法》等成为落实校企合作、产教融合，贯彻落实中央决策部署的重要基础。《意见》指出深化产教融合，促进教育链、人才链、产业链、创新链的有机衔接，促进人才培养供给侧和产业需求侧结构要素全方位融合，培养社会经济发展需要的创新型技术技能人才，加快实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系。产教融合的主 要方式有共同育人、合作研究、共建机构、共享资源等，产教融合的合作机制为校企主导、政府推动、行业指导、学校企业多主体实施。但是，在政策实践中，产教融合呈现出不协调和功能超载的现象。一是产教融合政策最突出的问题是政策和政策落实之间存在脱节。例如，《职业学校校企合作促进办法》规定“县级以上地方人民政府教育行政部门负责本行政区域内校企合作工作的统筹协调、规划指导、综合管理和服务保障”。但实践中政府的服务保障如何实施？怎样体现？更重要的是，如何落实企业等经济主体的优惠配套措施，并加以监督？如何通过服务和保障激发企业等经济社会主体参与职业教育的积极性，激发作为非完全经济主体的学校的积极性和内驱力？这些实践中的现实问题和政策细化正是当前产教融合创新发展的瓶颈。二是政策目标过多，功能超载，执行中存在主体目标差异或无从下手导致偏差。产教融合对职业教育发展的创新体现在多元化方面，产教融合涉及多元异质主体，主体存在目标、态度、行为习惯和对政策执行的影响力等差异。 校企合作中学校的很多决策都是以执行行政决策为主，行为相对比较固化；市场经济背景下的企业则是根据内外部的各种因素自行做出决策，由于内外部环境和企业所处的生命周期阶段不同，企业的发展目标、组织结构、管理模式等也不同。学校发展的核心目标是社会效益，企业等经济主体则以经济利益最大化为目标， 而产教融合教育链、人才链、产业链、创新链有机衔接等功能以及促进实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展等其他功能的实现，正是基于产教融合共同目标的形成、多主体合作行为的开展及深化。忽视产教融合政策目标及其功能实现的基础，不仅会出现功能超载现象，而且会影响其功能的实现甚至产教融合的成败。政府在产教融合发展中具有支持者、引导者、监管者、合作者、催化剂和促进者等多重身份。要推动产教融合的快速发展，不仅要做到政策的纵向匹配和贯彻落实，而且需要政府发挥作用，特别是要营造良好的发展氛围，搭建必备的基础平台，构建和谐的协调服务机制等。
3.政策执行制度环境的微观滞后及非正式制度的复杂作用。宏观政策的有效性需要微观层面的传导实现。当前我国的产教融合政策传 导过程之一是中央层面制定和发布政策，然后通过各级地方政府及相关职能部门传达至学校、企业等微观主体，最终影响产教融合的发展。一是由于我国地域广阔，南北方、东西方的人文经济环境等差异过大，在政策制定和实施中的地方性倾向较弱，因此，中央层面的产教融合政策在内部垂直传导的过程中并不是由于政策信号的衰减和失真，而是由于实施的客观条件制约了微观主体的参与效果，产教融合的实践效果偏离政策目标。二是产教融合是一个涉及多部门的复杂体系，一些地方政府及其职能部门由于管理协调、部门利益、发展意识等因 素，致使政策信号被误解、削弱，直接影响政策的实施效果。
最后，在学校、企业等微观层面由于配套政策、产教融合意识、产权制度等原因，表现为微观主体对合作的反应迟钝和配合不力，影响了产教融合效果。产教融合政策在三个层面存在的传导障碍，随着传导路径的延长而出现衰减和失真现象，导致产教融合政策多路传导而路途不畅，极大地影响了国家产教融合政策的实施效果。制度作为政策原则性实施保障，一般包含正式制度和非正式制度两种形式。产教融合正 式制度的执行偏差主因是法律建设的滞后，现行《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国高等教育法》《教育行政处罚暂行实施办法》等法律法规中均未对产教融合中的产权、经营管理权等内容进行界定，尤其是多主体合作的产权及权利保障在法律体系中还是空白，缺乏法律规章必然导致自由裁量的滥用，进而形成执行偏差，从而影响主体参与动力。
导致产教融合政策执行偏差的非正式制度更加繁杂，包括计划经济的思维惯式、合作中的风险抗拒意识、主体利益的权利认知、身份选择及权利保障意识等。首先，计划经济体制下学校管理方式的惯性思维。传统的学校管理远离市场经济的运行原则，政府支配教育资源的主要分配和流向，固化的传统管理范式成为产教融合有效的借鉴。尽管学校、企业、社会组织等原则上自愿进行资源、教学、管理等多方式的教育教学和管理合作，但传统的教育结构和技术加之对风险的规避，使创新裹足不前、产教融合政策执行产生偏差。其次，利益目标和行为方式的差异。产教融合涉及的主体存在性质、属性的差异，其运行目标迥异。以学校为代表的主体目标是社会效益最大化，以企业为代表的经济主体目标是经济利益最大化。在运行过程中，学校传统的运行模式是上传下达和计划管理，企业等经济主体的行为则以市场契约为基础，导致合作中的管理和创新受到制约。学校会基于社会效益或运行风险而置契约于不顾，企业等经济主体则会以契约为基础超范围发挥，因而出现合而不同、同力不同心等情况。另外，制度灵活性和主体契约观念的缺失导致政策执行的短期性和不稳定性。由于制度细则的缺位、传统管理思维的影响、契约观念的淡漠等，导致制度灵活变通成为常态，使产教融合政策在具体多主体合作过程中出现短期性和不稳定性，进而对参与动力形成负面影响，这必然引发各种不满、矛盾和冲突，导致产教融合政策实践出现偏差。
4.政策执行结构松散且基层配套制度失调。产教融合的政策执行需要中央、各级地方政府及其职能部门的配合，产教融合政策的实施涉及政府多层级、多部门，执行机构的纵向、横向复杂交互导致政策实施直接出现偏差。一是政策的决策机构和执行机构的分离使政策目 标在不同层级、不同部门出现偏差。政府职能部门在政策执行过程中会基于部门或局部利益及现实考量致使政策执行偏离目标。二是自上而下的政策执行主体，呈现越是基层规模越小的情况，政策执行受限于人力、物力、信息等资源限制，从而导致政策执行出现偏差。三是
政策的决策和生成多在管理层进行，基层院校、企业等被管理者的诉求不能直接表达。虽然随着科技发展、政府治理能力改善等，基层院校和企业的表达方式和渠道不断拓展，但企业等社会主体关于产教融合诉求的表达方式和渠道还不够充分。当前，在我国经济发达地区的产教融合成功案例只是样本和个案，如果不考虑我国地域空间、经济发展水平、地域文化、院校及其外部环境等实际情况，必然导致政策实践偏差。
三、完善高职教育产教融合政策的对策措施
1.切实完善政府职能，创造良好发展环境。目前我国高职教育产教融合处于低水平和不均衡状态，造成多主体合作供给能力不足。与国际职教发达国家相比，我国的产教融合具有更大的发展潜力，单靠自由放任不可能创造出多主体深度融合的局面，需要开展制度创新。产教融合潜能的发挥依赖于制度、机制的创新，即国家干预和宏观调控对产教融合的促进、管制和规范具有重要作用。以企业为代表的社会主体、政府、学校因主体性质差异，其利益目标、利益表达、利益追求、利益实现方式及渠道不同，不同组织的利益实现过程也存在很大差距。例如，学校主要以政府为支撑实现社会效益最大化，企业则通过市场竞争实现自身经济利益最大化，这种组织分裂会影响产教融合的开展、共同利益的形成及实现。因此，职业教育产教融合需要打破利益分配格局，创建一种多主体、法制化、公平公正的职业教育共同利益格局及实现模式。同时，职业教育虽然主要由学校等教育机构承担，但在组织动员、资金筹措、就业服务等关键环节离不开政府。只有政府及其相关职能部门、学校、企业等社会主体共同参与，才能形成职业教育的合力，保障职业教育的质量和效能最优化。职业教育产教融合作为一项系统工程，更强调系统平台的建设和系统的协调。只有企业、政府和学校分工合作、协同作战，才能使校企供给资源配置最优化、效能最大化。为了维持产教融合的可持续健康发展，政府依托平台实施制度规范非常重要。同时，政府、学校应禁止行政性垄断行为的产生，因此要做到四点：一是转变政府职能。在现代市场经济条件下，政府更多的是发挥宏观调控、市场规制、社会管理和公共服务等有限职能。二是培育职业教育多主体开放的环境和氛围，围绕中央对于职业教育的宏观指导推动政策落地，激励社会主体的参与积极性。三是更新观念，正确处理局部利益和整体利益、当前利益和长远利益的关系，与时俱进。四是通过宏观制度的细化、过程的监督和服务健全行政权利的运行程序和方式，明确政府、学校、企业等主体在产教融合中的权利和义务的边界。
总之，产教融合的发展、调整和推进不仅涉及增量结构，更涉及存量结构。对此，政府以外的学校、社会主体等显然力不从心，需要政府在职业教育主体合作的结构、高度、落实等方面发挥作用，转变职能，即“政府搭台，各主体唱戏”。职业教育产教融合发展首先需要在思想层面得到突破。近年来中央关于产教融合政策的密集、连续出台，充分反映了中央领导层对产教融合的认识转变和重视，高职教育产教融合亟待基层政府、学校和参与社会主体的积极展现和作用发挥。
2.健全行业协会监管服务职能，充分发挥其效能。行业协会作为代表企业利益的中间组织，其参与职业教育不仅有利于政府制度性支持的实施，而且基于社会性契约的行业协会能够在控制劳动力市场的准入机制和避免恶性竞争等方面发挥自我约束作用，从而使企业参与 职业教育的利益得以保障。同时，行业协会的参与有利于构建多元评价体系。我国产教融合的发展势头虽然良好，但由于主体合作过程中缺乏自律性和社会契约性，所以出现企业等社会主体参与动力不足等诸多问题。在国际职业教育发达国家的职业教育实践中，行业组织发
挥了重要作用。德国政府倡导和鼓励非政府力量参与职业教育，德国的行业协会作为一种非政府力量，在德国产教融合的发展中发挥了良 好的“调压器”功能，各类行业协会在产教融合发展的参与、规划、监督、评价等方面发挥了不可替代的作用，对德国“双元制”的成功施行做出了重要贡献。借鉴职业教育发达国家的经验，行业协会也应在我国职业教育的重大政策制定、专业设置、职业资格标准、教育质量评价、人才供求预测、就业准入等方面发挥参与及指导作用。行业协会可以发挥其在职业教育中的导向、沟通和监督约束作用，发挥行业协会在区域经济发展及人才供需、技能人才及供需规划、新型产业发展及人才支撑、产业转型及人才储备等方面的规划和协调作用，同时从区域发展、社会发展、行业发展及社会效益等方面体现多功能。
3.宏观和微观政策衔接配套，促进产教融合与经济社会发展的契合。21 世纪以来，国家将职业教育产教融合提升到前所未有的高度，一系列宏观政策密集出台。地方政府的具体实施细则成为职业教育主体合作约束和监督的依据。基层政府及时出台配套的细化政策，及时
兑现企业等社会主体的优惠政策。不仅对社会主体参与产教融合具有重要的激励作用，而且对产教融合良好氛围的形成具有关键作用。同
时，实施细则作为产教融合的依据，对产教融合参与主体的责任、权利、行为等有明确规定，有利于规范合作各方的主体行为，从而推动产教融合从自发行为转变为自觉行为，进而促进产教融合与经济社会发展的契合。当前，中央层面的政策支持显示了国家对于职业教育发展的宏观导向，政策的落实需要基层政府及其行政部门、学校依据实际进行宏观政策的配套和规则细化。政策的落实是政策目标实现的关键，宏观和微观政策的转换和衔接配套为政策目标的实现提供了关键支持，对中央政策的传导和实现有关键作用。一方面，通过细化规则有利于保障宏观政策的落地实施，激发社会主体参与职业教育的积极性；另一方面，有利于过程监管的实施，有利于合作的规范性、稳定性和持续性。因此，完善基层政府和学校的配套制度，细化产教融合的实施细则成为宏观和微观政策衔接配套，促进产教融合和经济社会发展契合的重要步骤。
4.完善制度的多层次设计，强化政策群的联动效应。政策和制度对于目标的实现具有关键作用。诺贝尔经济学奖获得者刘易斯认为，发展计划成功的奥秘就在于切实可行的发展政策。产教融合是多主体有效利用稀缺性资源的一种形态，相互依赖和合作伴随产教融合的整
个过程，产教融合的相互依赖性及合作关系会产生也需要大量的制度规范，而制度建设也是产教融合发生的重要基础。产教融合目标的实现需要完善制度的顶层设计，并完善各级配套制度，刺激整个职业教育产教融合的宏观和微观政策群，使其联动并高效运行。职业教育产教融合的资源供给多元化和内涵丰富化，其所需的组织将更加重要，是职业教育组织系统的结构和功能生成变化的过程，这种组织变化实际是制度安排和建设。高职教育产教融合实施所依赖的制度主要包括两个层次：第一层次是政策执行时其关联部门的政策配套、衔接、支持、联动和执行等，即政策群的完善和联动效应。例如，当前中央层面关于产教融合的顶层设计在产教融合的发展路径和发展方式等方面日趋完善，为产教融合的落地执行提供了依据和保障。第二层次是职业教育产教融合政策本身的系统性和可执行性，即政策的可执行性，涵盖政策执行组织协调以及人、财、物等资源配置，如企业教育费附加减免政策的财政扶持、人力配套、机构设置等。这些相关政策对于政策的最终落实及对执行主体的约束具有重要作用，并有利于规范政策。对参与企业等社会主体的税费减免，涉及教育、财政、税务等多部门的统筹及制度配套，因此，基层政府的政策配套和多部门协调对政策的贯彻执行将具有关键作用。国家层面校企合作制度的建立完善、中央和地方政府部门的制度衔接与配套，是产教融合效能发挥的统一体，也是产教融合的重要基础和关键所在。
